说语言立法

湘里妹子

作者：陈章太
来源：(语言文字应用2002年第4期)
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       近几年来，语言立法成为我国社会各界关注的问题，更是学术界关心的热点之一，新闻媒体和学术刊物发表不少有关文章，讨论颇为热烈。这次语言与法律学术研讨会更把语言立法问题作为会议的重要内容，可见语言学界和法学界对这一问题的重视。作为一个语文工作者，我当然也很关心这一问题，所以作此文参加讨论，具体讨论语言为什么要立法、语言立法的基本原则和怎样看待《国家通用语言文字法》三个问题。
        一、语言为什么要立法。
        当今世界，在现代化和一体化加速发展的形势下，许多国家纷纷采取措施保证本国顺应这一形势向前发展，加强语言规划就是重要措施之一。语言规划也叫语言计划，是政府或社会团体、权威机构干预、管理社会语言生活的行为，它包括语言地位规划和语言本体规划两大部分。语言立法是语言地位规划的重要内容，目的在于通过立法确定国家官方语言和标准语及其使用，确定某些语言在本国的法律地位，规定各民族语言的关系，确保各民族的语言权利和公民个人的语言权利，减少或防止语言矛盾与冲突，规定语言规范的原则，促进语言健康、有序地发展，在社会生活中充分发挥其交际功能的作用，为社会进步和各项事业发展更好的服务。语言不立法，上述这些问题也可以得到一定程度的解决，如采用行政、学术、媒体等办法，但通过语言立法，这些问题可以解决得好一些。
        关于语言立法，一般国家是在《宪法》或有关的法律中作简要的规定，主要是语言地位规划和语言权利保护。少数国家制定了专项语言法，如法国、比利时、加拿大、新加坡、俄罗斯和哈萨克斯坦共和国等独联体国家等国，约有20个左右的国家制订了语言法。
        我国地域广大，人口众多，语言方言复杂，所以从秦汉以来，历朝历代都不同程度重视语言文字及其使用，有过许多有关的规定，清代雍正皇帝还发布过“上谕”，命令广东、福建推行官话。但由于历史和社会的局限，过去从未制订过专项语言法，只是在有关法律中对语言文字问题作过简要规定。到了20世纪80年代，我国实行改革开放政策，国家现代化迅速发展，社会空前进步，法律建设大大加强，为语言文字立法创造了极为有利的条件，并于2000年10月31日产生了我国历史上第一部语言文字的专项法律——《中华人民共和国国家通用语言文字法》。这部法律由第九届全国人民代表大会常务委员会第十八次会议通过，由国家主席发布于2001年1月1日起施行。这是我国政治生活和社会生活中一件大事，更是我国语言生活中的大事。《国家通用语言文字法》的产生是时代的需要，是社会进步的需要，对增进国家统一和民族团结，便利人们社会交际，促进物质文明与精神文明建设，提高文化教育水平，加强语言文字规范化、标准化，依法管理语言文字工作等，都有重要和深远的意义。
        二、语言立法应当遵循的基本原则。
        语言立法应当遵循一定的原则，才能取得成功。我以为以下原则是语言立法时应当充分考虑的基本原则。
        1.法理原则。也就是法律制定的理论依据。我以为语言立法的理论依据主要有三条：(1)语言地位和语言权利的确定与维护，关系到国家的稳定，民族的团结，社会的进步，以及各项事业的发展。选择标准语，确定各种语言地位，规定并维护民族和个人语言权利，可以有各种办法，如政策的、行政的、社会的、学术的、舆论的等等，但语言立法是最重要最根本的保障。语言立法要有利于正确确定语言地位，合理规定和有力维护语言权利。(2)语言是社会最重要的交际工具，人们使用语言不纯粹是个人行为，它关系人与人、人与机器交际的能否顺利进行。要使人们正确地使用语言，充分发挥语言交际功能的作用，语言需要立法，以便依法管理语言及语言的社会应用。语言立法要有利于社会语言生活健康、有序地发展。(3)语言方言纷繁复杂，语言使用者差别较大，语言的社会应用千差万别，需要进行必要的规范。对语言及语言使用进行规范，一般采用多种综合法，即行政的、学术的、社会的、舆论的多管齐下，但语言立法可以为语言及语言使用规定总的原则及总的范围，给多种办法以最权威最有力的依据与支持，使语言及语言应用规范收到更好的效果。语言立法要明确规定所要调整的对象和范围，以便社会语言应用有所遵循。
        2.求实原则。也就是要从语言及语言社会应用的特点出发，实事求是地制定科学、可行的有关法律。就语言来说，我以为有这样的特点：(1)工具性。语言是社会交际工具，是信息的载体，工具性是它最重要的特点。对工具来说，只有好坏优劣之分，而无其他之别。作为交际工具的语言，必须有一定的规范，要便利人们使用。语言立法应当充分考虑这一特点，只对语言本身的问题作出规定，至于语言表达所涉及的思想内容等不宜作为法律调整的对象。(2)社会性。这是语言及语言应用的另一特点。语言不是纯粹的工具，与一般工具有所有同，它是特殊的交际工具。语言存在于社会之中，与社会有密不可分的关系，语言应用关系到社会的方方面面，产生的是社会效应。语言立法也要重视这一特点，法律在对语言地位和语言使用作出规定时，要充分考虑到对国家发展、社会进步和人们交际有利。调整的对象是关系社会的语言行为，如行政行为、社会公共行为等。至于个人的言语行为，不应作为法律调整的对象。(3)渐变性。语言的演变有渐变和突变两种形式，渐变是大量发生的，突变是少数的，而且是在渐变的基础上发生的，所以可以认为，渐变性是语言的本质特点。语言立法要认真考虑语言这一特点，在对语言使用作出规定时，不宜采取过急的做法。如在推广、普及官方语言和标准语的时候，对一般的语言和方言不宜采取限制、压制或禁止的办法，而应顺其自然让它发展，必要时还应规定它们的地位及使用范围，这才有利于社会交际及其他，收到更佳的效果。此外，还要考虑语言的其他特点，如语言的习得和语文水平的提高是逐渐的，是与多种因素有关，而语言使用与语文水平有关，因此语言立法在规定法律责任和管理、处罚时要实事求是，同一般法律有所区别，总的宜宽不宜严。求实原则实质上也是宽容原则，这是由语言特点决定的。
        3.政策原则。从古至今，各个国家都不同程度重视自己的语言及其使用，普遍都制订有关语言及其使用的政策，为标准语选择、确定与使用，各种语言的地位与关系，民族和个人的语言权利，语言文字使用的规则，文字的创制与改革等等。这些语言政策在长期实施中，积累了正反两方面的丰富经验，为语言立法创造了条件。语言立法时，应当以长期实施的语言基本政策为基础，并很好总结这些政策及实施的情况与经验，吸收好的成功的政策，用法律的形式加以肯定。
4.简明原则。简明就是简单明了，也就是内容要简练，表述要准确，这是一般法律共同的要求。当然，有些法律因为内容与实施或其他的需要，也有比较详细乃至近似繁琐的。语言立法主要是确定语言地位、语言关系和语言权利，确定标准语和官方语言，规定其使用范围和规范原则等，更应当遵循简明的原则，做到简练、准确。
        三、怎样看待《国家通用语言文字法》。
        《中华人民共和国国家通用语言文字法》公布、实施以后，在国内外反响较大，多数意见认为，这部法律的制定是科学、求实、可行的，法律的制定与公布是适时的，实施一年多来总的效果是好的。社会各界也有不同的看法。有的认为，国家《宪法》和有关的法律中，已对普通话在全国通用的地位和各民族语言的地位、权利、关系等，都有原则的规定，没有必要再制定语言专项法律。有的认为我国现在制定公布语言专项法律的条件不够成熟。有的认为语言文字水平及使用水平涉及文化、教育等很多因素，语言立法不能很好解决这些问题。有的认为我国语言立法应当包括少数民族语言文字问题，有的认为还应当包括外国语言文字在中国境内的使用，等等。我想就下面几个问题说说个人的看法，并同各位讨论。
        1.要不要制定《国家通用语言文字法》？我想答案是肯定的。因为：(1)我们国家地广人多，语言方言分歧很大。就民族语言来说，过去学术界通常的说法是70多种或80多种，近期的说法是120多种，这已为更多学者所接受。有的学者认为，民族语言的数量可能还要多。就汉语方言来说，第一层级方言有七大方言、八大方言和十大方言之说。第二层级方言和第三层及以下层级方言没有学者明确说明过，恐怕短时间内难以弄清。如以《中国语言地图集》对方言“片”的划分为准，第二层级共有102个片的方言，“片”下面还有更多的“小片”和“点”的方言。总之，汉语方言的分歧很大，这是国外学术界乃至一般人所公认的事实。民族语言和汉语方言如此纷繁复杂，严重妨碍了社会交际，影响了各方面事业的发展，需要制定一部专项法律，十分明确、具体地确定普通话在全国通用的地位和作用，并规定普通话的使用范围，以此促进普通话的普及，充分发挥普通话社会交际功能的作用，使语言使用适应社会进步和事业发展的需要。(2)近20年来我国社会的极大进步，经济文化科技的迅速发展，现代化、信息化的大大加强，迫切要求加强语言文字规范化、标准化，而我国近期社会对语言文字使用的混乱现象在加剧，需要制定有关法律，依法加强管理与规范。(3)我国近百年来积累的语言文字工作经验，特别是近50年来实施的成功的经验和语文工作方针政策，需要很好总结，并用法律形式充分加以肯定。(4)在我国大力加强法律建设的情况下，语言文字工作也应纳入法制的轨道，依法管理社会对语言文字的使用。基于以上四方面的原因，我国需要进行语言立法，《国家通用语言文字法》的制定是现实的迫切需要，而不是可有可无的。
        2.制定《国家通用语言文字法》的条件是否成熟？我想是基本成熟了。(1)我们国家发展到今天，社会已迈向现代化、一体化，对语言文字规范化、标准化提出更高的要求，而实际语言生活却出现滞后的现象，如普通话在全国远没有普及，公共场合说普通话没有形成风气，不少地区方言盛行，国家机关工作人员执行公务时不少还使用方言，社会用字比较混乱，滥用繁体字、乱造简体字的现象比较普遍，出版物、广告、商标招牌、商品包装和说明书、信息技术产品等当中语言文字使用混乱的现象也很突出。国家需要语言立法，社会要求语言立法。(2)我国历朝历代，都有关于语言及语言使用方面的政策，近百年来，这方面的政策更多一些。特别是近50年来制订并实施的重要而有效的语言及其使用的政策更多，其基本政策是：各民族语言文字平等共存，禁止任何形式的语言歧视；各民族都有学习、使用和发展本民族语言文字的自由；国家鼓励各民族互相学习语言文字；国家推广全国通用的普通话，推行规范汉字；推广普通话推行规范汉字，不是为了限制少数民族语言文字的使用与发展；在民族自治地方和少数民族聚居区，国家通用语言文字和当地通用少数民族语言文字可同时使用；推广普通话不是为了消灭方言，而是为了消除方言隔阂，方言在一定地区或一定场合还可以使用。这些语言政策为语言立法奠定了坚实的基础，可以说《国家通用语言文字法》的政策准备是充分的。(3)为制定《国家通用语言文字法》，全国人大常委会教科文卫委员会和国家语委及起草组，对国内语言文字使用情况、问题和各地语言立法情况，国外语言立法情况，进行了比较全面、详细的调查研究，掌握了比较丰富的材料，作好了调查准备。(4)1996年10月28日，八届全国人大常委会第二十二次会议同意由全国人大教科文卫委员会牵头起草《中华人民共和国语言文字法》，国家语委积极配合起草工作。起草工作于1997年1月正式启动，经近一年的讨论、写作、征求意见和反复修改（从草稿到初稿，修改数十稿，最复杂的一稿是8章58条，内容包括总则、通用语言文字、少数民族语言文字、特种语言文字、外国语言文字在中国境内的使用，法律责任、附则等），最后形成法律草案。又经教科文卫委员会、人大常委会多次讨论、征求意见、提出修改意见，再经起草组多次修改，数易其稿，于2000年4月21日经教科文卫委员会再次审议通过，形成提交人大常委会审议的最后稿本。从1997年正式起草到2000年10月31日全国人大常委会第十八次会议通过，历时近4年，如果加上正式起草前的调研、讨论、搜集资料等准备阶段，时间超过5年。在准备阶段，遵照全国人大常委会的指示和教科文卫委员会的意见，起草组详细讨论了以下几个问题：制定我国语言文字法的条件是否成熟，我国的语言文字使用情况和问题，近百年特别是近50年来的语言政策及语言文字工作，制定语言文字法的指导思想，语言文字法的宽与严、粗与细，语言文字法的内容与框架等问题，以及通用语言文字、普通话、规范汉字等概念；如何看待、处理方言和繁体字、异体字，如何看待、处理词语涉及的不健康内容等具体问题，我以为准备工作和起草工作是认真、细致、充分的，这就为语言文字法的顺利完成打下了坚实的基础。
        上文说制定这部法律的条件是基本成熟的。如果说还有不够成熟的地方，我以为是对我国语言文字使用情况的底数还不够清楚，现在教育部语言文字应用研究所正在主持全国语言文字使用情况的调查，规模较大，不久即将完成。语言文字法如果在这次调查之后制订，其条件将更成熟。当然，这有一个时机的问题，1996、1997年开始语言立法工作正是好时机，那时社会关注，两会代表、委员呼吁，国家领导重视，如果错过这个时机，语言立法必将推后，这将造成一定的损失。
        3.《国家通用语言文字法》的特点是什么？主要特点有两条：(1)与一般法律是强制性的有所不同，《国家通用语言文字法》的特点是硬性与软性相结合，以软性为主。硬性主要表现在确定普通话和规范汉字作为全国通用语言文字的法律地位，规定国家机关、学校、媒体等部门、行业及其工作人员、从业人员必须使用普通话和规范汉字，普通话水平应当达到国家规定的等级标准，具体如第三条、第四条、第九条、第十条、第十一条、第十二条、第十三条、第十四条、第十五条、第十九条、第二十条。第五条规定：“国家通用语言文字法的使用应当有利于维护国家主权和民族尊严，有利于国家统一和民族团结，有利于社会主义物质文明建设和精神文明建设。”第八条规定：“各民族都有使用和发展自己的语言文字的自由。”这也可以看为是硬性的。软性主要反映在对通用语言文字的使用、管理以教育、提倡、引导为主，处罚为辅，并且相当宽容，对违法者最严厉的处罚只是由有关部门责令其限期改正，对拒不改正者或造成严重后果者，再给予处分或处罚。这是因为语言文字有自身的特点，语言文字问题不同于其他问题，有其复杂性，同时我国的文化教育还不普及，社会语文水平有待提高，而且还有近一亿的文盲；对语言文字使用不符合规范的，不能简单地认为是违法而给予处罚，那不会有好效果。同时制定语言文字法的目的是为了引导大家共同遵守国家通用语言文字使用的规范、标准和有关规定，而不是为了处分或处罚。可以认为，《国家通用语言文字法》基本上是一部柔性法。正由于是一部柔性法，所以公布、实施以后，社会各界以及国外反映较好，普遍认为它是一部科学、实际、可行的法律。如果把语言文字法制定成一部硬性、强制性的法律，那不是成功之作，实际上是不可行的。（2）《国家通用语言文字法》的另一个特点是：科学性与求实性相结合。这个特点主要表现在这部法律的制定是符合上文提出的法理原则、求实原则、政策原则和简明原则，法律调整的对象主要是行政行为和社会公共行为，而不是通用语言文字的个人使用，具体是国家机关、学校、出版物、广播电台、电视台、影视屏幕、公共设施及招牌、广告、商品包装和说明、企业事业组织名称、公共服务行为和信息技术产品中的用语用字，对个人使用语言文字只作引导，不予干涉。对方言、繁体字、异体字和外国语言文字的使用也作了切合实际的规定。对法律责任和执法措施的规定也是切实可行的。这都是实事求是的，是符合语言文字及其应用的特点和规律，符合我国语言生活实际的。
        1996年10月28日，八届全国人大常委会第三十二次会议同意语言立法时，拟立的是《中华人民共和国语言文字法》，起草的稿子和最后形成的法律草案都包括少数民族语言文字问题。这部语言文字法如果能够制定当然很好，内容更加全面，影响也会更大。后来全国人大委员长于2000年2月举行的会议认为，鉴于少数民族语言文字问题的复杂性和特殊性，决定制定《中华人民共和国国家通用语言文字法》，少数民族语言文字的使用留待修改《中华人民共和国民族区域自治法》时另作规定，这也是实事求是的做法。
        《国家通用语言文字法》是一部比较好的法律，这是社会各界的基本共识。作为国家公民，我们应当加强法制意识和语言规范意识，努力提高自身语文素质和语言文字应用水平，自觉遵守、执行这部法律，学习、使用普通话和规范汉字，为我国语言生活健康、有序地发展作出贡献。